检察机关为乡村振兴

提供法治保障研究综述

——以W县为例

武胜县人民检察院  陈琳 

摘要：为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，检察机关应主动服务和融入乡村振兴建设进程。检察权的职能作用体现在为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供高质量的司法服务。脱贫攻坚同乡村振兴是不同阶段国家提出的农村战略目标，目前学界主要研究检察机关在脱贫攻坚战中发挥的职能质效较多，服务于乡村振兴方面研究较少，在脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中，检察力量也应进行动态调整。笔者立足于W县检察机关在脱贫攻坚中的职能发挥，进一步研究和探索在乡村振兴中检察机关职能加强与力量倾斜，并对检察机关服务乡村振兴进行分析与展望。

关键词：四大检察 巩固脱贫 乡村振兴 法治建设

1、 引言

近年来，W县深入贯彻国家扶贫政策，通过基础设施建设、打造乡风文明等措施改善农村人居风貌，采取就业扶贫、产业扶贫、消费扶贫等方式，持续助力贫困群众增收。五年来，该县贫困群众人均纯收入从2827元增长到9606元，133个贫困村全面退出，贫困人口全部脱贫，贫困县如期摘帽，贫困地区面貌有了极大的改善。然而，该县虽完成了全面脱贫，但农村地区留守老人、留守儿童较多，法治思维与法律意识不强，法治建设还处于比较薄弱的环节。因此，笔者将综合学界研究成果，结合W县的基本县情，从检察机关充分发挥检察职能的角度出发，为该县已脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果和全面实施乡村振兴提供法治保障，推动该县农村地区从巩固脱贫到乡村振兴有效衔接，并对决策者建立长效机制提供几点思考。 

2、研究背景与意义

2021年国家实现全面脱贫，农村地区在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，要作好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。乡村振兴，治理是基础、有序是关键，要实现脱贫地区现代化治理体系，除治理主体依法执政、依法行政，还需要通过法治促进乡村现代化建设，充分建立村民的法治思维。然而，部分脱贫农村地区违法犯罪率居高不下，法治意识淡薄，法治机制不健全，造成纠纷加剧，官民矛盾加重，更甚者衍生为违法犯罪。此外，没有健全的法治机制也造成部分已脱贫地区治理难度加大。因此，剖析当前农村地区存在的法治弱点十分必要，有利于对症下药。

部分脱贫地区中存在多种犯罪。通过W县检察院大数据平台查询，对该县近几年主要罪刑进行分析，其中犯罪率比较高的为盗窃罪、交通肇事罪和强奸罪等。通过综合学界研究，与本地大数据比对，笔者对该农村地区存在的犯罪简要作一个总结，主要存在以下几个方面：一是向贫困农民销售伪劣商品犯罪。脱贫地区乃至该县其他农村地区孤寡老人、留守儿童较多，集市上贩卖、销售“神药”、“三无”零食以及农药的比较常见，其中涉及伪劣农药、兽药、化肥、种子的犯罪，直接破坏贫困农民的农业生产，销售假药、劣药，销售有毒、有害食品，严重损害了贫困农民的人身健康和生命安全；二是针对农村人口的非法传销、诈骗等犯罪。通过走访发现，部分农民均表示被骗过，如电信网络诈骗、以“免费体检”忽悠老百姓购买保健品等诈骗，特别针对农村孤寡老人和留守儿童，手段多样化以及诈骗行为快速化层出不穷；三是强奸、猥亵犯罪仍然居高不下。被侵害人主要是留守儿童、严重残疾或者精神智力发育迟缓的未成年人、偏远地区学校儿童等人群。这类人群大多因为家长为了改变家庭经济状况而选择外出务工，留守儿童多由祖辈照顾，监管缺位引发的，或者由于智力发育迟缓，被害人被性侵而不自知，怀孕后才事发的；四是扶贫领域职务犯罪屡见不鲜。乡镇、村级组织是基层直接管理组织，承担着各种扶贫项目资金的申报以及发放等工作，农民在基层扶贫项目补助资金都是通过村组织来发放的。一些村干部为了牟取私利，利用协助办理扶贫资金发放的职务之便和熟悉村里每户情况的优势，虚假申报、冒领套取扶贫专项资金。由于扶贫资金针对的贫困户每户金额数量不大，因此，有的村干部采取“聚少成多”、“点滴积累”，实行贪污，从中套取扶贫资金、侵吞扶贫资金，对贫困地区农民脱贫危害极大；五是犯盗窃罪人数众多。现当下农村空心化严重，留守老人和儿童防范意识不强，或因害怕人身伤害而纵容盗窃犯罪，此外，盗窃罪处罚力度相对其他罪行处罚力度偏低，犯罪成本不高，基层警力严重不足，从而造成盗窃多发。

部分脱贫地区人民法律意识淡薄。以W县为例，目前，该县经济发展水平差距较大，有的乡镇由于地理位置等先天条件发展较好，农村居民整体生活待遇有了显著提高。但针对偏远地区，受地理条件以及经济待遇等限制，教育水平不均衡，从而导致了农村偏远地区人民法律意识的地域差距较大，多数农民法律意识淡薄，村民的维权意识不强，害怕得罪村干部报复自己。一是许多人封建观念仍旧固守传统。农民法律意识水平较低，如遇强奸罪、猥亵罪等，觉得自认倒霉，在乡村这个熟人社会中，害怕族人饱受指指点点，最后包容犯罪、包庇罪犯，或者不采取法律手段捍卫自己的权利，传统的伦理道德观念仍然根深蒂固；二是重人情、轻法律的观念仍然深入人心。反映在现实中比如：在遇到问题的时候首先是“找熟人，走关系”，认为找一找“熟人”，多花一些“冤枉钱”，事情就摆平了，而不是选择法律的途径，不相信法律，从而造成信访风气盛极一时。殊不知，就算一时的“摆平”，那也会成为一个“窟窿”，最后“窟窿”越滚越大，最终走上违法犯罪道路；三是环境污染问题仍旧突出。虽然近几年，该县对农村人居环境进行了治理，开展了“厕所革命”，场镇基本都建有生活垃圾池、公共垃圾桶，但农村环境污染仍然严峻。如嘉陵江沿岸水污染，养殖业污染，肥料、农药使用污染，秸秆焚烧污染以及畜粪便污染等仍随处可见。究其原因，还是农民对污染问题认识不到位，在日常生活中形成了根深蒂固的模式，且多一事不如少一事，对环境污染问题不重视造成的。 

部分脱贫地区法治不够健全。在近几年开展脱贫攻坚过程中，W县大力开展下乡走访入农户，在工作中摸排突出矛盾，在日常工作中宣传法律，但法治建设仍然薄弱，使得法律在实践中不能得到更好的、有效的、全面的实施，不利于推进农业现代化和保障农民合法权益。一是基层的规章制度不够完善。尤其是村镇一级的规章制度不规范现象普遍，给基层干部留下可乘之机。如有的村干部不遵守制度约束，一些制度形同虚设，比如将出纳、会计都由自己经手，村中大小财务一并包办。有的账目不清，单据、凭证不全，许多收入和支出都不入账。有的村干部为了躲避监督，隐瞒集体收入、挪用公款；二是监督管理不力。目前，对基层工作干部的监督制约机制还存在漏洞，甚至存在权利真空，为某些村干部犯罪提供了可乘之机。上级相关部门深入基层的力度不够，流于“下乡”形式，疲于应付日常检查，了解社情民意不实，重项目实施而轻跟踪监督，监督往往也只流于形式，检查文件过多，实际监督较少。 三是违背社会现实建立规章制度。在脱贫攻坚大走访中，笔者通过走访发现，部分地区有些法律政策制定太过笼统、抽象，缺乏可操作性，使得村民在遵守和应用的时候不能准确把握，还存在有些法律规定不严谨，缺乏配套措施，使得实施起来困难重重。

部分已脱贫地区司法环境亟待改善。一是基层司法力量薄弱。如基层检察院设置派驻检察室，其主要功能为开展法治宣传，促进农村法治建设，规范基层执法行为，加强对乡镇执法行为的监督，做好信访维稳等。但以W县为例，虽设置有2个派驻检察室，但检察室仅各自配备1名主任，人员严重缺乏，且派驻人员素质参差不齐，工作开展难以量化，工作开展质效有待商榷；二是司法人员素质有待提升。基层司法人员直面群众，部分司法人员未经群众工作，开展群众工作方式方法欠妥，在工作开展过程中粗暴对待来访群众，造成警民纠纷，出现严重矛盾。部分经验丰富办案干警又仅凭经验办事，对待群众冷漠，未能具体问题具体分析，最终失去群众信任。三是法律权威未能有效凸显。部分地区群众法律意识淡薄，抗法现象时有发生，行政执法、司法执行难以顺利落实，法律的优越性无法通过有效的执法行为显示出来，降低了法律权威。

3、 检察机关提供法治保障研究现状

自乡村振兴战略发布以来，最高人民检察院检察长张军曾在全国检察长会议上提出，“强化涉农检察，推动实施乡村振兴战略。”近年来，各级检察院在助力脱贫攻坚工作中成果显著，丰富经验，研究成果多，但大多研究本级检察院致力于脱贫攻坚的个例，比如研究本级检察院通过何种具体方式促进脱贫攻坚验收，或者研究“四大检察”（刑事、民事、行政、公益诉讼）在脱贫攻坚工作中提供较好司法服务的文献资料较多，但在脱贫攻坚和乡村振兴过程中助推乡村社会治理的可供复制粘贴的经验成果不多，可供决策者思考的机制提炼较少。

3.1 职能发挥

加强刑事检察打击力度。一是严厉坚决打击黄赌毒、黑恶势力犯罪等。重点打击故意杀人、故意伤害、拐卖妇女儿童、性侵留守女童等侵犯人身权利犯罪和抢盗、非法传销、诈骗等多发性侵财犯罪，保护群众生命财产安全。突出打击聚众哄抢、破坏国家重点投资建设的水利、交通、能源、通信等基础设施设各犯罪，确保扶贫建设项目顺利进行。依法打击破坏环境资源保护的各类犯罪，保护贫困地区生态资源环境；二是依法从严惩处脱贫攻坚中的职务犯罪。重点查办针对扶贫项目资金的贪污贿赂犯罪和扶贫工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职犯罪。加大职务犯罪预防力度，提出检察建议，进行堵漏建制，对涉农领域发案单位和职务犯罪多发易发系统，开展行业预防、重点预防、个案预防。对关键岗位、关键人员、关键环节开展案前预防、案中预防、案外预防。深化农资打假和农产品质量安全专项整治行动。严厉打击危害农产品安全的犯罪，健全农资打假和农产品质量安全专项整治“两法衔接”工作机制。

加强民事纠纷调解力度。一是倾情法律援助。建立健全法律援助“绿色通道”，对精准扶贫建卡贫困户，免除经济困难审查程序，实行事前电话申请、事后补办审核等灵活方式，让贫困户“挺得起腰杆、打得起官司”，能利用法律武器维护自身的合法权益；二是全力化解纠纷。利用调解组织，加强基层矛盾纠纷排查化解力度。针对部分老、难、积案以及信访问题，按照分级调解方案，组织专人到先关地区进行化解、宣传，攻坚克难重大问题，根据实际情况适时开展司法救助工作；三是办理涉农民工讨薪案件。关注农民工讨薪难的问题，协调法院、劳动等部门依法做好涉及农民工讨薪等案件的审判和执行监督工作。加强与信访、司法、劳动监察等职能部门的协调联系，切实从源头助力化解劳资矛盾；四是办理涉贫民事、行政监督案件。对涉贫民事行政生效裁判案件进行监督，发现程序违法、实体不公等情形的提出再审检察建议，对涉贫民事行政审判活动违法行为、执行活动进行监督，发出检察建议，将检察建议做成刚性、做到刚性。加大对侵害农村集体产权、侵犯农民利益的民事行政法律监督。

加强公益诉讼推进力度。一是提起环境公益诉讼。持续开展贫困地区破坏环境资源犯罪专项立案监督，起诉破坏环境资源犯罪，同时加强该县长江支流—嘉陵江流域生态环境保护修复，严厉打击固体废物、非法排放、非法采砂以及违法“电捕鱼”等案件；二是引导农民强化污染治理观念。在总结和推进生态司法保护工作中，引导农民加强环境保护，采取积极防治措施。通过检察职能引导改善贫困地区的生态环境，支持贫困地区绿色发展、可持续发展。对于生态环境案件的突出问题，检察院及时对环境问题作出评估，向政府机关或者企事业单位提出检察建议并跟踪落实，从源头上保障贫困农民的环境权益，从而有效保护贫困地区公共环境和贫困农民环境权益。

加强检察宣传力度。一是着力化解基层矛盾纠纷。围绕全县项目多、群众矛盾纠纷多的村、组开展法制宣讲，以群众通俗易懂的语言进行以案释法，将与群众息息相关的法律知识进行简要归类整理，充分利用检察干警下乡走访契机，逐户进行法律知识讲解，并结合群众实际，有针对性地开展重点宣讲，提升群众法治意识，依法化解群众矛盾纠纷，营造和谐氛围；二是进一步加大普法力度。结合检察职能深入开展法律进机关、进学校、进乡村、进社区、进企业、进单位等宣传教育活动，促进建立健全村规民约、治保组织、调解小组等章程和组织，深化基层法治建设。要进一步加强法律扶智工作，破除陈规陋习，促进文明习惯的养成和法治观念的树立，营造社会新风尚。

3.2 存在的问题

检察工作与乡村工作结合不深。近几年在开展脱贫攻坚工作过程中，基层检察干警在任务繁重、人少案多的压力下，开展扶贫济贫，但帮扶方式、帮扶内容比较单一，主要以走访、排查和赠送物资为主，结合检察职能主动融入村级综合治理方面较少。工作办法不够多，搜集排查到的线索被动转交给扶贫部门和乡镇政府，主动帮扶举措思考得少。在产业培育、就业培训、劳务输出、激发内生动力、村集体经济等方面下功夫不够，发挥自身优势不足。

对乡村检察的探索不够透彻。受长期以来形成的城乡二元体制的影响，城乡发展差距过大，农村公共产品供给总量不足，结构失调，导致农村自身发展动力不足，在逐步城市化进程中，要加强乡村法治建设，促进农村综合治理，检察机关大有作为。但基层工作负担较重，基层检察院缺乏内生动力进行创新和探索，认为自己是法律监督部门，农村工作主要需要发展乡村经济，与自身职能及部门关系不大，工作浮于表面文章，如在开展公益诉讼、法律监督、参与乡村治理工作等方面探索不够。

对乡风文明的改善有待提高。农村的乡风文明较为落后，传统文化容易被忽视，检察机关需要立足职能，进一步助力乡风文明的改善。农村群众对法律的了解认知有限，对法治的信任程度不高，使得法治在乡村的实施基础不够牢固，影响了乡村秩序的稳定和乡村治理的现代化。受熟人社会惯性思维的影响，部分群众认为多一事不如少惹事，遇到违反法律法规的事件选择纵容。

4 可行性与展望

新时代人民群众对生活质量有更高的期待，检察机关在提供检察服务方面大有作为。检察机关必须综合运用打击、预防、监督、教育、保护等措施，把服务乡村振兴工作做足做深，巩固脱贫成果转化。在司法领域方面，立足本职、打击犯罪，运用检察职能服务乡村振兴，依法服务和保障乡村经济发展、乡村社会治理和乡村生态保护，确保农村治安稳定，对影响精准新农村建设的犯罪进行及时有力地控诉，认真做好涉农信访工作，积极化解农村矛盾纠纷，增强人民群众的安全感；在司法服务方面，通过法律援助、提供政策咨询，增强司法释理人员，鼓励老百姓运用法律手段维护自身合法权益；在法律宣传方面，定期开设各类法治讲座，鼓励老人、留守儿童参加讲座，同时要办出“大影响”案件，通过案件办理的刚性力求起到最大的普法、震慑作用，实现办理一案警示一片的效果；在乡村治理方面，要善于把巩固脱贫与乡村治理结合起来，利用第一书记驻村，完善村级治理机制。同时，与相关单位共同推进农村社会治安防控体系的建立和完善，努力营造安定的农业生产环境。

决策科学化。一是规范依法决策。通过驻村第一书记，完善农村地区监督信息共享机制，加强对驻村第一书记的培训，利用第一书记开展工作期间，对乡镇、村提供健全村级建设重大政策、重大项目、重大资金使用合法性审查机制，监督有关涉农的各项政策措施和决策部署的实施与出台，都要经过集体讨或者合法性审查等程序再最终决定，确保各项涉农惠农政策措施的科学性、合法性和合理性；二是推进法治过程透明化。通过第一书记驻村，积极协调，促进村两委及时更新工作方法，要依法推进建设项目决策公开、过程公开和结果公开，从而做到在巩固脱贫与乡村振兴过程中各项工作都能公正透明；三是司法机关提供法治保障。要坚持依法办案与乡村振兴紧密结合，主动排查化解矛盾纠纷，积极发挥法律的调节、保障、服务作用。

机制常态化。一是扎实推进基层治理体系。要结合基层民主自治，组织村民依法有序参与乡村振兴，在参与中行使权利，接受法治教育，强化法治意识，提高法治能力，养成法治习惯。加强立体化社会治安防控体系建设，出台相关配套措施，为乡村振兴提供稳定社会环境；二是加快法律服务机构建设。不断壮大法律服务队伍，为党政机关、市场主体、社会组织等在乡村振兴中发挥作用提供法律服务。降低因病返贫等群体法律援助门槛，针对该类人员按需实施法律援助，让他们能“打官司”，从而不断扩大法律援助覆盖面，努力做到应援尽援。全面加强矛盾纠纷多元化解体系建设综合运用各种手段，依法有效预防化解矛盾纠纷；三是进一步完善监督机制。充分发挥党内监督、行政监督、法制监督、群众监督的作用，切实下好“监督一盘棋”，强化廉洁为民的意识。要在查办涉农职务犯罪过程中，通过打击与预防相结合，从而完善制度和法规，堵塞漏洞，形成不能犯的制度基础。

意识法治化。一是增强法治意识。要建立健全学法用法制度，严格执行会前学法制度，认真学习各级关于乡村振兴政策法规，牢固树立法治村级治理、依法决策的意识；二是要强化法治学习培训。针对农村地区综合治理实际需要，制定切合实际的培训计划，强化对乡村振兴地区村、驻村干部、检查干部、监督干部治理能力专项培训，不断增强法治素养，提高自觉运用法治思维和法治方式开展工作推动乡村治理能力和水平；三是要加强法治队伍建设。把法治乡村与基层组织建设结合起来，注重选择具有法律专业背景或法治实践经验的干部驻村，选配善于运用法治思维和法治方式开展脱贫攻坚的优秀年轻干部任村"第一书记”，牢固发扬和继承脱贫攻坚中涌现出来的优秀方法，切实加强乡村振兴阶段新驻村干部的法治思维和法治理念。

氛围法治化。一是加强法治宣传。以普法宣传为抓手，采取“院坝会”、发放宣传单等形式，积极开展“法律进乡村”活动，重点针对村干部、外出务工回乡人员、留守老人、妇女、少年儿童等人群为重点对象，广泛宣传职务犯罪中的典型案例，针对农村老人、妇女、儿童发生的虐待、遗弃、家庭暴力犯罪案件以及不履行赔养、扶养、抚养义务的婚姻家庭纠纷案件，开展案例普法教育，提供法律咨询，关心并免费发放法治宣传资料，最大程度向村民宣传生产生活密切相关的法律、法规。与人民法院合作，在乡镇、村社区进行公开庭审活动，切实树立农民的法治意识，促进农民形成尊法学法守法用法观念；二是加强各项涉农政策的宣传。梳理各级惠农政策，制作涉农展板，免费向基层群众发放新时代涉农、惠农手册，及时公开各项重大支出、政策法规，设置举报箱，及时转移并转交农村涉及民生的举报信息；三是加强基层法治文化阵地建设。加强农村地区群众社会主义核心价值观教育，为乡村振兴营造尊法、尚法、守法的社会氛围。同时加快实施乡村法治文化公共设施体系建设，建乡镇法治文艺宣传队，开通村法治文化宣传有线广播，开展法治助推脱贫攻坚巡回演讲活动以及免费巡回放映法治宣传片、法治微电影等；四是严厉打击陈规陋习，破除封建迷信。部分农村地区因地理位置、历史遗留、教育水平等错综复杂的因素交织，造成封建迷信活动仍有发生，如生病依靠“仙人婆”，治病依靠“化水”，找童养媳，低俗婚闹和结阴婚等，通过群众举报与工作人员排查等方式，开展化解工作，及时宣传法律，弘扬科学精神，倡导和谐健康的乡村文化。

5 结语

习近平总书记在中央农村工作会议上强调，从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴战略不但是巩固脱贫攻坚的必要措施，也是“三农”工作的主抓手。在巩固脱贫和实施乡村振兴战略中不能忽视法治对乡村地区的基础作用，要建立长效化机制，必须依靠法治建设。检察机关应立足检察职能，凸显检察权的重要作用，“四大检察”“十大业务”都要在乡村治理中发挥更突出的作用，为服务乡村振兴战略提供完整配套的司法产品，助力提高乡村善治水平。现目前各级检察院及学界对检察机关巩固脱贫实施乡村振兴方面职能研究较分散，笔者结合W县实际，予以系统性归纳和总结，从决策、机制、意识和氛围四个方面进行探讨，全面挖掘和补充检察权在乡村振兴中的有效价值。总结起来基于以下几点：一是要立足检察职能保障农民基本权利。要严厉打击各种涉农案件的犯罪，把维护农民权利、化解农村纠纷，保障农业发展，挽回农民损失作为法治建设的重点；二是要促进农村经济的发展。对农村发展过程中出现的各种可能阻碍农村经济发展的复杂的社会经济关系，必须及时运用法律手段予以调整、引导和规范；三是要加强转型期乡村治理建设。加强农村社会环境、治安环境、人际环境和法制环境的建设；四是要加强乡村精神文明建设。要正确处理传统伦理和法律之间的关系，破除封建迷信，注重纠纷解决的社会效果和法律效果的有机统一。但基于检察机关部门与职能的特殊性，无法跨越职能助推乡村振兴，因此，更有效的发挥检察机关在乡村振兴中的积极作用还有待学界思考。

法治兴则国家安，法治强则事业成。脱贫攻坚取得的胜利离不开社会各界对农村工作的支持与帮助，乡村振兴再续其力，各级党委、政府、其他职能部门以及社会大众应加强乡村治理工作的有机结合，以期形成工作合力，助推乡村振兴发展。检察机关及社会各界必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现乡村振兴战略目标，为推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐。

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